Tuve el honor de compartir con un grupo de extraordinarios juristas, y no menos excelentes personas, los primeros quince años de vida y funcionamiento del Consejo de Navarra que ahora cumple su primer cuarto de siglo. Fue una experiencia altamente satisfactoria pues, con absoluta independencia y libertad de criterio, discutimos ampliamente las cuestiones jurídicas que Gobierno y Parlamento de Navarra sometieron a nuestra consideración. Y fue tan enriquecedora como satisfactoria, porque los rigurosos y exhaustivos debates en su seno fueron el crisol en que se depuraron y fundieron las aportaciones individuales en beneficio de todos y cada uno de nosotros, así como en pro de la calidad de los dictámenes emitidos. No tengo el más mínimo empacho en aseverar que el balance fue muy positivo.
Hoy quiero avanzar una sugerencia que dejo al buen criterio de nuestros legisladores. Siempre me sorprendió que, siendo el Convenio Económico la columna vertebral de la foralidad navarra, no haya sido preceptivo consultar al Consejo sobre los conflictos tributarios con el Estado, especialmente si la controversia llega hasta los tribunales de justicia y afecta a su naturaleza jurídica.
Cuando se plantea un conflicto de ese tipo, la resolución última reside en el Tribunal Supremo (TS) o en el Tribunal Constitucional (TC) y creo que el Consejo puede colaborar en la formación del criterio de esas altas instituciones que, por su lejanía, difícilmente profundizan en las esencias del Convenio como puede hacerlo el Consejo de Navarra.
Probablemente si preguntamos a muchos navarros qué es el Fuero contestarán que es un derecho de Navarra sin saber cuál es su contenido de la vaga e imprecisa idea de que Navarra tiene sus propios impuestos. Esa imprecisión también afecta a sesudos políticos y juristas del resto de España cuando confunden con imperdonable ligereza el Convenio de Navarra y el Concierto del País Vasco.
Los “derechos históricos” de los “territorios forales” están amparados por la disposición adicional primera de la Constitución. Este ambiguo precepto fue propuesto por diputados vascos y navarros, pero hemos de reconocer que la expresión “derecho histórico” es un oxímoron. Afirmar que un derecho es histórico es tanto como decir que no es un derecho actual, o sea, no es un derecho. De otro lado, “territorios forales” pueden ser muchos porque los Fueros son, en sentido técnico, privilegios (es decir, leyes singulares, “privata lex”) otorgados a muchos territorios por Sancho Ramírez en el reino de Aragón, Alfonso V en el de León, y Alfonso VI, VII y VIII en el de Castilla, entre otros. Si lo foral equivale a regímenes fiscales diferenciados también lo fueron los de Aragón, Valencia y Mallorca, abolidos por Felipe V. La exención tradicional de impuestos de las provincias vascongadas también fue suprimida en 1876, por lo que el único régimen fiscal histórico subsistente en 1978 era el de Navarra.
Sin embargo, la ambigüedad del texto constitucional no exime al jurista del deber de atribuirle un significado y el TC ya decidió que “territorios forales” son solo Navarra y País Vasco, y que los “derechos históricos” son derechos actuales de Navarra y las Diputaciones vascas. Su contenido viene determinado por las competencias que históricamente tuvieron estas provincias, en la medida en que sean compatibles con los principios fundamentales de la Constitución y se actualicen en el Estatuto de Autonomía.
Así pues, es inexcusable profundizar en las raíces históricas del Convenio de Navarra para descubrir su hodierna naturaleza jurídica.
Una sentencia del TS de 9/7/2008 lo captó con clarividencia. Sin embargo, el TC ha malinterpretado el alcance del poder tributario de Navarra, asestando un golpe letal al Convenio al igualar los “impuestos convenidos” con los “impuestos concertados”.
En 2012, el TC afirmó que los impuestos estatales nuevos se aplican “eo ipso” en Navarra, aun antes de ser “convenidos”. Esto es propio de los impuestos “concertados”, pues en las provincias vascongadas rigieron desde 1876 todos los impuestos estatales, y Álava, Guipúzcoa y Vizcaya pagaban cupos al Estado por cada uno de ellos en un contexto presupuestario general de “repartimiento”. A Navarra nunca se impusieron cupos porque los impuestos estatales solo se aplicaban tras ser convenidos y esto fue así desde 1839 hasta la Lorafna, cuyo art. 39 atribuye a Navarra “todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce”.
Este precepto fue preterido (y vulnerado) por el Tribunal Constitucional y el Consejo de Navarra podría desempeñar un papel relevante en la tarea jurídica, todavía posible, de recuperarlo.
El autor es expresidente del Consejo de Navarra
