Se atribuye a Fray Luis de León aquello de Dicebamus hesterna die –como tantas frases célebres, es muy dudoso que sea verídica– cuando volvió a las aulas después de cinco años. Seis años han pasado entre dos pronunciamientos del Tribunal Supremo –por secciones y magistrados distintos– a los que no se puede aplicar esa máxima sino la de donde dije digo, digo Diego. Me refiero a la Sentencia 258/2024, de 15 de febrero, que ha anulado el Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de competencias del Estado a Navarra en materia de tráfico. 

Yo sí voy a reiterar lo que escribía al respecto en estas páginas, no ayer, sino hace un año: “Se plantean tres posibles cauces normativos para la recuperación de las competencias de tráfico: una reforma de la Lorafna para dar una redacción más precisa a la regulación de las facultades de la Comunidad Foral, una ley orgánica de delegación por el Estado al amparo del art. 150 CE, como en Cataluña en 1997, o un acuerdo en la Junta de Transferencias para asumir funciones en materia de tráfico como fórmula de actualización de los derechos históricos, como ya se hizo en 1982 con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Se ha elegido esta tercera opción, amparada por la doctrina del Tribunal Supremo en sentencias de 13 de febrero y 7 de marzo de 2018: la interpretación de títulos competenciales como el de tráfico no debe hacerse de forma restrictiva sino en coherencia con el propósito de reintegración y amejoramiento del fuero, con una contemplación de los derechos históricos no desde el prisma formalista de la última legalidad estatal preconstitucional, sino desde la realidad de las facultades que las instituciones navarras habían ostentado históricamente”.

La seguridad de la ley orgánica

Preferí no decirlo, pero esta opción guardaba un pequeño riesgo, que entonces ya me inquietaba. Cuando me pidieron mi opinión hace años sobre el modo de recuperar la competencia de Tráfico, ya expresé mi desconfianza y recomendé, para mayor seguridad, que se hiciera mediante ley orgánica; sé que no fui el único de los especialistas consultados que lo hizo.

También he de decir que la opción adoptada en modo alguno era descabellada a la vista de los citados pronunciamientos previos del Tribunal Supremo, en los que confiaron quienes tomaron la decisión. Yo no las tenía todas conmigo porque hay demasiados ejemplos de jurisprudencia contradictoria –e incluso caprichosa–. El riesgo de que se produzca es alto cuando, como en el presente caso, contrariando el antiguo consejo de Juan Luis Vives –“Las leyes sean claras, factibles y pocas”–, las normas no son diáfanas sino ambiguas y abiertas a interpretaciones opuestas.

La raíz última de la cuestión se halla en el art. 49.3 del Amejoramiento: en “todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta”. ¿Cuáles eran estas? No era fácil determinarlas, como en muchas otras competencias derivadas del régimen foral era necesaria una investigación histórica a través de normas de diversas épocas e igualmente oscuras, cuando no discordantes e incoherentes. Probablemente, los mismos legisladores de 1982 hicieron esa imprecisa remisión porque tampoco tenían claro de lo que estaban hablando.

Con todo, la situación no era demasiado distinta a la que se producía en la vecina Comunidad Autónoma del País Vasco. Su estatuto de autonomía de 1979 ni siquiera menciona las competencias sobre tráfico –ni lo hacía ningún otro estatuto en aquella época–.

El precedente de la CAV

La transferencia en esa materia se hizo por real decreto en 1982 aludiendo al art. 17 del estatuto y al “reconocimiento expreso del Estado a unos antecedentes históricos debidamente actualizados”. El art. 17 expresa que “mediante el proceso de actualización del régimen foral previsto en la disposición adicional primera de la Constitución, corresponderá a las instituciones del País Vasco, en la forma que se determina en este Estatuto, el régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo”.

En el caso del País Vasco, nadie impugnó el traspaso de competencias en materia de tráfico sin previsión específica en el estatuto, y se han ejercido pacíficamente durante cuarenta años. Me temo que si en la época de la Transición se hubiera dado la litigiosidad político-administrativa a la que nos hemos ido acostumbrado, así como el hoy tan habitual protagonismo judicial en el devenir político, seguiríamos todavía debatiendo sobre la sustitución de las Leyes Fundamentales del franquismo. 

El propio Tribunal Supremo en 2018 decía que “si en Cataluña y el País Vasco se ha anudado el traspaso competencial en la materia a la contemplación de la policía autonómica de ambos territorios como una policía integral, lo mismo ocurre en Navarra a la vista de los términos en que se ha caracterizado su policía autonómica”.

Al parecer, ahora ya no ocurre lo mismo. La Sentencia 258/2024, para justificar apartarse de los pronunciamientos anteriores del mismo Tribunal Supremo, alega que “esas sentencias se centraron en unos títulos competenciales desarrollados en ámbitos de actuación ‘mezclados y difícilmente diferenciables’, de ahí que se fijasen los criterios de interpretación expuestos. Aquí no se discuten límites competenciales, sino que la Abogacía del Estado y la Comunidad Foral de Navarra dan por existente la competencia de la Policía Foral sobre tráfico y vigilancia, materia cuya ejecución viene desarrollando la Guardia Civil por derivarse de su Derecho histórico”. 

Sobre las competencias

Como dijo Catalina la Grande, el papel lo aguanta todo, pero es obvio que lo que se discuten aquí son, precisamente y como en 2018, los límites competenciales entre la Administración del Estado y las de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. No las competencias de la Policía Foral y de la Guardia Civil, como dicen sorprendente y gratuitamente los magistrados.

Los cuerpos de funcionarios no tienen competencias propias; tienen funciones que cumplir dentro de la respectiva Administración en la que están encuadrados. La única mención que el Real Decreto 252/2023 hace a la Guardia Civil es que se transfieren cuatro etilómetros digitales propiedad de la Jefatura Central de Tráfico que están actualmente cedidos a la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil mientras no haya demanda por parte de los ayuntamientos a cuya disposición se ponen.

Urge una ley orgánica

En fin, una vez producido el chandrío, una resolución judicial que no contribuirá a mejorar la confianza de la ciudadanos en la Justicia ni a deshacer la percepción que tenemos muchos de los que nos hemos dedicado profesionalmente al Derecho de que el principio de seguridad jurídica enunciado en la Constitución se asemeja demasiado a la ilusión que nos embarga cada año a los españoles cuando se acerca el sorteo de Navidad de la Lotería Nacional, a quien corresponda le toca ponerse las pilas. En mi modesta opinión, procede tramitar con toda la urgencia posible una Ley Orgánica de delegación de competencias estatales en la materia de tráfico a Navarra que permita retomar en pocos meses el procedimiento iniciado para la transferencia. Dicha delegación podría reemplazarse por una atribución definitiva de competencias en el propio Amejoramiento del Fuero cuando las circunstancias permitan su reforma, siguiendo el precedente de Cataluña; en 1997 se aprobó una ley orgánica de delegación, pero en la posterior reforma estatutaria de 2006 se atribuyó a la Generalitat “el control y la vigilancia del tráfico”. Por cierto, una disposición no afectada por la nulidad parcial dictada por el Tribunal Constitucional y cuyas infaustas consecuencias políticas todavía padecemos.