El papel determinante del Consejo de Navarra

El Consejo de Navarra es el más alto órgano consultivo de Navarra. Su función es meramente consultiva y se dedica a responder, jurídicamente, a las cuestiones que se le formulan por los órganos legitimados para plantearlas. Se trata de los órganos políticos y administrativos, no los ciudadanos o las empresas.

Sin embargo, el hecho de que sea un órgano de asesoramiento no significa que pueda ser considerado como un elemento decorativo o un simple trámite por el que debe pasarse porque así lo impone una ley. Como vamos a ver, es un órgano determinante de la actuación administrativa.

Dentro de su función consultiva, emite dictámenes de dos tipos: preceptivos y facultativos. Los dictámenes preceptivos son aquellos que deben realizarse por mandato legal, y su falta vicia el procedimiento en el que se haya producido su omisión. Por el contrario, los dictámenes facultativos se emiten sólo cuando alguno de los reducidos órganos legitimados desea elevar una consulta jurídica al Consejo de Navarra, lo que ha ocurrido singularmente cuando el Parlamento de Navarra ha decidido consultarle sobre una determinada cuestión, generalmente, un proyecto o una proposición de ley foral.

Los dictámenes preceptivos, por regla general, no son vinculantes, lo que significa que el órgano decisor puede separarse del criterio dictaminado por el Consejo de Navarra. Sin embargo, esta tesis tiene poca incidencia práctica, dado que luego los recursos contra las actuaciones de estos órganos decisores suelen fundarse en su apartamiento del criterio jurídico expuesto por el Consejo de Navarra, en suma, en su ilegalidad. Ejemplos de ello aparecen reflejados en diversas sentencias judiciales en las que los tribunales, al analizar un determinado recurso, han indicado que la actuación administrativa recurrida no ha seguido el acertado criterio del Consejo de Navarra.

Hay también supuestos en los cuales los dictámenes no sólo son preceptivos, sino también vinculantes. Esto significa que el órgano decisor no puede apartarse del criterio del Consejo de Navarra. Veamos un ejemplo. Cuando una Administración pública quiere anular un acto favorable a una persona por entender que es contrario a Derecho, y constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho, no puede hacerlo si no cuenta con el informe favorable para ello emitido por el Consejo de Navarra. Si el informe es negativo, no lo podrá revisar.

Sin tener carácter de dictamen vinculante, otro ejemplo de control del Consejo de Navarra se da en la exigencia de responsabilidad patrimonial a las Administraciones Públicas, a partir de determinada cuantía. El Consejo analiza la propuesta de resolución y emite su opinión jurídica sobre la existencia de responsabilidad y su alcance, con las consiguientes consecuencias para las personas solicitantes de la responsabilidad.

También, es relevante su intervención en materia de contratación pública, cuando las Administraciones Públicas ejercitan sus prerrogativas de imposición (interpretación unilateral, resolución del contrato, etc.), con la oposición de la persona contratista. Y aunque el dictamen no sea vinculante, la Administración suele seguir el criterio marcado por el Consejo de Navarra, sobre todo antes de proceder a la resolución del contrato.

Un cuarto ejemplo es la intervención preceptiva del Consejo en el trámite de aprobación de las disposiciones generales, los Reglamentos ejecutivos de las leyes. En diversas ocasiones, el Consejo de Navarra ha señalado cuestiones a modificar en los proyectos de reglamentos que le ha sometido el Gobierno de Navarra. También es usual que el Gobierno atienda las recomendaciones del Consejo de Navarra, dado que el Reglamento se aprueba señalando su acuerdo con el dictamen del Consejo de Navarra. Y en caso de no seguirlo, el Reglamento deberá utilizar la expresión “oído el Consejo de Navarra”, lo que le augura un casi seguro recurso en vía judicial.

En resumen, el Consejo de Navarra tiene un papel determinante que afecta a la ciudadanía y a las empresas, en aspectos concretos de su vida diaria. La ciudadanía y las empresas deben saber que cuentan con la intervención del Consejo de Navarra como garantía de sus derechos.

El autor es catedrático de Derecho Administrativo y profesor honorario de la Universidad Pública de Navarra