Ana Clara Villanueva: “Parece que el derecho sea un poco por olfato y no es así, hay una ciencia jurídica”

Es la primera mujer en presidir el Consejo en sus 25 años de vida.

–Yo creo que tocaba. El Consejo ha sido bastante masculino, con muy poquitas mujeres. Pasaron 13 años hasta que entraron las primeras, y siempre en minoría. Ahora estamos dos mujeres y tres hombres en el Órgano, más la jefa de Gabinete y la letrada mayor estamos cuatro a tres.

Pensar que en 13 años no hubo mujeres resulta llamativo.

–Y entonces eran siete miembros. Ahora las dos mujeres del actual Consejo somos las de más edad. Entra dentro de la lógica de la evolución femenina en los órganos jurídicos.

¿Presidenta con qué objetivos?

–El primero, fundamental, es mantener la calidad y el prestigio que siempre ha tenido el Consejo. Tengo la responsabilidad de mantener ese nivel jurídico que respeto mucho. En segundo lugar, creo que esta es una institución muy desconocida. Debe ser la más discreta, por nuestra labor estrictamente técnica, y debemos estar al margen de polémicas o refriegas. Pero la ciudadanía tiene que saber que existimos porque somos un órgano de garantía, de calidad normativa, de seguridad jurídica para una buena administración, con solvencia, rapidez y motivación.

¿Y entonces?

–Queremos acercarnos a la ciudadanía a través de una modernización de nuestra web y de nuestra gestión e incluso apostar por una sede con más raigambre histórica (la actual es una oficina en la calle Arrieta), porque el Consejo de Navarra es heredero del Consejo Real.

Acaban de conmemorar con unas jornadas sus 25 años de historia, pero subrayando ese antecedente.

–Que nos enorgullece. Nos gusta mucho recordarlo. En la Lorafna se olvidó, tampoco se contempló al Defensor del Pueblo, aunque quizás sea una figura de los dos últimos siglos. Del 82 al 2000 no tuvimos órgano consultivo. Entre tanto en el Estado hubo un reconocimiento del Tribunal Constitucional de que las funciones del Consejo de Estado podían asumirlas órganos consultivos en los respectivos territorios autonómicos. Eso dio el espaldarazo, pero me gusta decir que las funciones consultivas se han realizado en Navarra a lo largo de los siglos.

¿El espejo es la Cámara de Comptos, que también tuvo una oficina antes de llegar a su actual sede?

–Sí, el paralelismo es bueno. El origen del Consejo es un poquito anterior a Comptos, que orgánicamente, como el Defensor del Pueblo, dependen del Parlamento; nosotros somos orgánicamente independientes.

¿Detecta un cierto escepticismo hacia su institución?

–La sensación es más de desconocimiento. Entiendo que la ciudadanía considere que existen demasiadas instituciones, y que parece que las cosas, por muchos órganos que haya, siguen mal en aspectos que puedan afectar a cada cual. Pero creo que órganos como este sí generan confianza, y está en nuestras manos mantenerla. El esfuerzo lo tenemos que hacer nosotros, explicando los dictámenes.

Usted entró en el Consejo a propuesta de Geroa Bai.

–El Parlamento elige por mayoría absoluta, pero la propuesta no solo es de grupos parlamentarios, también pueden proponer los Colegios de Abogados de Navarra y el Consejo de Gobierno de la Universidad Pública. Aquí estamos consejeros y consejeras propuestos por distintos grupos parlamentarios y también por la UPNA. Hasta 2016 dos miembros los proponía el propio Gobierno, y cinco el Parlamento. En aquel momento no se podía proponer por entes distintos a los grupos parlamentarios.

¿Cuál es la calidad legislativa que emana en Navarra?

–Creo que es buena. Cuando analizamos la calidad normativa nuestra labor se centra fundamentalmente en el cumplimiento del principio de legalidad. Que la norma que se nos propone se ajuste al marco competencial y a su vez a la jerarquía normativa. Es decir, no es tanto el centrarnos sobre cómo se desarrolla una ley.

¿Si un texto tiene párrafos interpretables o ambiguos, ahí entran?

–Sí, también, en el marco de la legalidad y si se cumple con los principios de buena regulación, fundamentalmente necesidad, justificación, proporcionalidad, accesibilidad, transparencia y participación ciudadana en el procedimiento de elaboración, con la suficiente audiencia a la ciudadanía en general y dependiendo de la norma a los grupos que puedan verse directamente afectados.

¿El ritmo actual de la política acelera las reformas legislativas en detrimento de la calidad normativa?

–Los procesos son cíclicos. Los dos primeros años de cada legislatura el plan normativo es mucho menor, y se va intensificando conforme va terminando. No es que se hagan las cosas más deprisa... Por ejemplo, el plan normativo del Gobierno para este año 2026 es muy ambicioso. Si se sacan todas esas normas, vamos a tener mucho trabajo aquí. Aunque no todas las normas pasan por el Consejo.

Lo tienen en su página web, pero por hacer pedagogía: ¿A petición de quién se interviene?

–Tenemos que intervenir en los proyectos de ley foral, pero solamente cuando traspongan derecho comunitario o desarrollen competencias básicas estatales. Cuando Navarra tiene competencia exclusiva para legislar, que es a menudo, las leyes forales no pasan por aquí de forma obligatoria. Sí que es posible que de forma facultativa, tanto Gobierno como Parlamento nos remitan anteproyectos, en el caso del Gobierno, y proyectos de ley, en el caso del Parlamento, aunque no tengamos obligación de intervenir.

Eso en cuanto a leyes. ¿Y en cuanto a reglamentos?

–Los elabora el Gobierno. Ahí nuestra competencia es mucho más amplia. Al desarrollar o ejecutar una ley tienen que pasar por el Consejo. Nuestros dictámenes más numerosos son sobre decretos y órdenes forales, cuya intervención es preceptiva. Facultativamente pueden enviarnos reglamentos organizativos. También tenemos materias en sede de procedimiento administrativo, con intervención obligatoria del Consejo. Lo mismo que el Consejo de Estado para el Gobierno de la Nación, una amalgama de competencias más concretas, que pueden afectar de manera más particular a la ciudadanía.

Y eso, como decía, hay que trasladarlo a la ciudadanía.

–Con la mayor sencillez posible, porque si estamos dando relevancia a la página web es para que también los ciudadanos puedan acceder, consultar los dictámenes y puedan entenderlos. Comprendo que el lenguaje jurídico a veces es infumable, y ahí tenemos que poner esfuerzo. Y si eso no es posible hacerlo en el cuerpo del dictamen al menos que la síntesis de su contenido pueda ser más accesible para la ciudadanía.

Chivite dijo que ayudan a unas decisiones “más solventes y respetadas”. ¿Qué relación hay con el Gobierno?

–Puramente institucional y administrativa.

Pero sin fricciones.

–No, no, ninguna. Toda la comunicación es por medio de los dictámenes. No hay más. Todo es por escrito, y nosotros evacuamos el dictamen que se emite al órgano consultante.

Además de control su labor puede servir para prevenir.

–Eso es, para prevenir recursos e impugnaciones, advertimos cuando hay ese riesgo, y el Gobierno puede hacernos caso o no. La última palabra si hay una impugnación la tienen siempre los tribunales de Justicia.

A los y las juristas les cabe en la cabeza el ordenamiento jurídico. Cuánto estudio permanente.

–Me alegro que lo vea así, porque parece que el derecho sea un poco por olfato sobre lo que es justo o injusto y no es así. Hay una ciencia jurídica. El ordenamiento obedece a una lógica para la que se requiere una base profunda de conocimiento, y un constante reciclaje y actualización, porque las normas, según materias, son motorizadas, y van derogando anteriores y generando nuevos criterios y directrices y hay que estar muy al día. A priori no puedes tenerlo todo en la cabeza. Lo importante son los conocimientos básicos de forma versátil para aplicarlos al asunto concreto que te va a requerir muchísimo tiempo de profundización.

¿El derecho se vuelve más complejo a la par que la democracia acumula décadas de administración?

–Quizás ahora se tiende a regular todo. Esa es una diferencia respecto a cuando empecé a estudiar Derecho. Las normas son cada vez más exhaustivas y detalladas. Entiendo que se quiere conseguir con eso una mayor seguridad jurídica, de tenerlo todo atado, pero eso no es posible nunca. La norma siempre deja un margen de interpretación. Cada vez tenemos leyes y reglamentos más complicados, pero no por ser más prolijos tienen una solución automática del problema.

¿Eso responde a que tendemos a litigar más en la sociedad?

–Es un hecho objetivo. Mire cómo están los tribunales. Las últimas reformas apuntan a la obligación de acudir a métodos alternativos de resolución de conflictos. Así estamos.

¿Y el motivo?

–Cada vez hay más acceso a información y las personas se preocupan de que su problema esté bien resuelto. Todo el mundo va a reclamar sus derechos. Por la propia evolución de la sociedad y de los medios de comunicación. La sociedad no es conformista, ahora la gente tiene más criterio, no sé si acertado o no, pero lo tiene. Eso hace que reivindique e incida en reclamar lo que cree que les corresponde o cree que está mal hecho.

Es profesora asociada de la UPNA en la Facultad de Ciencias Jurídicas.

–Desde 2008.

¿Qué evolución ve en el alumnado?

–A las nuevas generaciones les cuesta más el esfuerzo de estudiar. Creo que se imparte menos contenido que hace años. Bolonia ha afectado bastante al sistema de aprendizaje. Pero sin teoría, sin asentamiento de conocimientos técnicos no se puede hacer mucha práctica. A veces eso es difícil de compaginar. Y los contenidos se están simplificando. Vienen generaciones acostumbradas a otra forma de comunicación. Eso de estudiar manuales densos ha pasado en cierto modo a la historia y todo es mucho más visual, con medios informáticos, presentaciones, vídeos... Creo que existe una brecha importante entre nuestra forma de aprendizaje y en la que ahora tenemos que enseñar.

Ahora además con la IA.

–La estamos notando muchísimo, es otro riesgo que va mermando el esfuerzo de trabajo y estudio. Se corre el riesgo de que no haya un criterio propio a la hora de aplicar la norma. A la vez tienen bastante más iniciativas, son más ingeniosos, dinámicos, curiosos e inquietos.

¿Hay interés por la política?

–Yo no veo mucho. Así lo tengo que decir. Dadas las materias que yo doy, de Derecho Público Foral en donde tengo que citar a diario a las instituciones de la Comunidad, percibo que no se lee el periódico ni se ven los informativos. Hay personas que no saben ni quién es el alcalde de su pueblo o de su localidad.

Caramba...

–A mí en mis tiempos me dicen que me van a llevar al Parlamento a presenciar una sesión y me hubiera muerto de la ilusión, y ahora no es un sentimiento que se aprecie. Les veo mucha más vocación jurídica. En la carrera, y sobre todo en los primeros cursos, hay mucha preferencia por el derecho penal. El derecho público administrativo no tiene para la mayoría demasiado interés. Casi todos quieren ser jueces y fiscales, abogados pocos, y yo intento hacerles ver que dentro de la Comunidad Foral hay muchísimas plazas técnicas de carácter jurídico. En todos los departamentos del Gobierno el derecho es una materia transversal, con mucha fuente de trabajo. Lo mismo en el Parlamento y en los ayuntamientos, y eso no lo ven hasta que igual pasan unos años tras terminar.

¿Hay trabajo colegiado con colegas de consejos de otras comunidades?

–Sí, además este año va a ser especialmente intenso. Todos los años hay unas jornadas de órganos consultivos a nivel estatal. No todos tienen las mismas funciones, ni la misma configuración, pero si algo tenemos todos en común es que ejercemos la función consultiva. Pero es que además este año se celebra el quinto centenario de la fundación del Consejo de Estado por el emperador Carlos V, y va haber una serie de actos conmemorativos que arrancan el 18 de febrero en Madrid.

¿El día que termine su paso por el Consejo como presidenta y consejera qué retos profesionales tiene?

–Yo sigo disfrutando como abogada y como profesora, pero el Consejo me está dando una dosis extra de disfrute, porque me encanta la labor que hacemos aquí. Por otro lado yo acabaré como consejera con 64 años. El derecho me encanta, pero la vida me gusta mucho, y hay otras cosas que no puedo hacer porque estoy absorbida por el trabajo, así que no veo más allá. No tengo más aspiraciones (se ríe).