A pesar de los años complicados que estamos viviendo con la pandemia, el estrangulamiento de las cadenas globales de suministros, las tensiones inflacionistas o las veleidades –al menos en apariencia– de Trump, lo cierto es que la situación de las cuentas públicas de Navarra bien puede calificarse de saludable. Algo que no es predicable de buena parte de las comunidades autónomas o de la Administración Central del Estado. Sin embargo, y a pesar de una capacidad financiera y de decisión elevada, aunque limitada, Navarra se ve sujeta –sometida– a unos criterios que coartan su margen de maniobra y pueden llegar a constituir un verdadero dogal. Ello tiene que ver con las reglas fiscales europeas y la denominada regla de gasto.

La regla de gasto impone un límite al aumento del gasto. Se calcula para el conjunto del Estado y es común, por tanto, para cada uno de los niveles de la Administración Pública. La metodología para su cálculo la establece la Unión Europea y se ha plasmado en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) de 2012, fruto inmediato de la reforma del artículo 135 de la Constitución española. Significativamente, ambas normas hacen referencia al “déficit estructural”. En 2024 ha cambiado la metodología para corregir algunas de sus limitaciones más clamorosas, aunque sigue existiendo debate sobre su idoneidad conceptual y mecánica. No voy a entrar en detalles, farragosos y extensos, de lo que se entiende por gasto computable y saldo estructural, así como el método de cálculo. Sí apuntaré que el indicador utilizado debe estar “ligado a la sostenibilidad de la deuda” (Reglamento (UE) 2024/1263). Este matiz es relevante, como se verá. Al objetivo de la regla de gasto se añaden los del déficit presupuestario (el famoso 3% del PIB para todo el Estado) y el de deuda (60%).

El pasado julio la AIReF publicó un informe sobre estos extremos y el plan económico-financiero 2025-2026 que ha debido elaborar el Gobierno de Navarra debido al incumplimiento de la regla de gasto en 2024. Sin entrar en debates sobre las políticas seguidas ni sobre lo atinado de los objetivos asignados, conviene matizar algunos aspectos que quizá arrojen luz sobre las limitaciones de Navarra para desarrollar un modelo socioeconómico propio o sobre algunas implicaciones aberrantes de la forma de aplicar las reglas fiscales. Para evitar suspicacias, los datos que aquí se manejan proceden del Ministerio de Hacienda y de la propia AIReF.

Ciertamente, desde 2013 Navarra ha incumplido el objetivo de la regla de gasto en cuatro ocasiones (teniendo en cuenta que entre 2020 y 2023 las reglas fiscales estuvieron suspendidas; no obstante, en 2020 hubiera cumplido el objetivo fijado para ese año antes de la pandemia): 2015, 2017, 2019 y 2024. Si nos quedamos aquí podemos pensar que las cuentas son un desastre. Lo que ocurre es que de esos cuatro años, solo en uno (2015) hubo déficit presupuestario; en los otros tres hubo superávit. Vayamos, pues, al análisis de la estabilidad presupuestaria y de la deuda.

Navarra presenta superávit continuado desde 2017, con la única (y muy comprensible) excepción de 2020; y aun así, ese año el déficit fue únicamente del 0,92% del PIB (compárese, por ejemplo, con el 4,66% de 2008). Y aunque entre 2013 y 2016 tuvo déficit, solo en 2013 y 2015 se incumplió el objetivo de estabilidad presupuestaria. La AIReF reconoce que desde 2013 el resultado de Navarra ha sido mejor que el del conjunto de comunidades autónomas, salvo en 2020, debido a la caída de ingresos fiscales (el mecanismo de financiación de las comunidades de régimen común hizo que no experimentaran una caída similar). Además, prevé que, aun no modificando las políticas previstas por el Gobierno de Navarra, el superávit en 2025 será de un 2% del PIB y continuará en niveles similares el resto de la década. Podríamos alegar que ese saldo tiene un componente estructural y otro cíclico y que un superávit presupuestario no implica necesariamente uno estructural. Y es cierto. El concepto de saldo estructural y la forma de calcularlo son muy discutibles. No obstante, si damos por buenas las estimaciones de FEDEA, Navarra presenta superávit estructural continuado desde 2007, con las únicas excepciones de 2015, 2016 y 2020.

Vayamos a la deuda. Con la lógica excepción de 2020, Navarra viene reduciendo su deuda a buen ritmo desde 2017, tanto en términos nominales (un 12,5% desde 2013) como de PIB (7 puntos porcentuales). Es más, desde 2013 únicamente ha incumplido el objetivo asignado en ese año. La AIRef reconoce que a políticas constantes, la deuda de Navarra prácticamente habrá desaparecido a final de la década (suponiendo que los superávits vayan íntegramente a su amortización). El nivel de referencia para las comunidades autónomas es del 13%, que se espera alcanzar después de 2040, cuando Navarra ya quedó por debajo en 2023 (10,2% en 2024). Cabe recordar que la deuda de Navarra tiene una calificación dos escalones más favorable que la del Estado, diferencia máxima permitida para una administración subestatal.

Es decir, Navarra cumple sobradamente unos requisitos fiscales pensados, como reconocen los reglamentos de la UE y la propia legislación española, para hacer sostenible la deuda y encaminarla a un escenario de reducción cuyo objetivo es, para el conjunto de las Administraciones Públicas, el 60% del PIB. El problema es que la regla de gasto, como decía, es la misma para todas las administraciones y se fija en función de las condiciones de la economía estatal, sin matices y sin discriminación según la situación económica de cada administración. Por tanto, Navarra se ve obligada a aplicar unas reglas presupuestarias como si estuviera en peor situación, lo que reduce mucho el margen para desarrollar políticas que contribuyan al bienestar presente y futuro. Hay que tener en cuenta que en el gasto computable a efectos de la regla de gasto se incluye el gasto en inversión no financiado con fondos europeos.

Por tanto, nada de descontrol, derroche o alegrías en el manejo de las cuentas públicas. Nada de vivir por encima de nuestras posibilidades a costa de las generaciones futuras. Evidentemente, los recursos públicos hay que manejarlos con el máximo rigor y buscando permanentemente vías de mejora en su gestión. Pero hay margen de actuación, máxime cuando Navarra se enfrenta a numerosos retos y a insuficiencias en ámbitos como la sanidad, la educación, la I+D, la transformación productiva o las prestaciones sociales, en los que la propia UE anima a incrementar esfuerzos para lograr sus objetivos de desarrollo digital, sostenible e inclusivo. Todo ello requiere recursos e inversiones para las que existe capacidad pero se enfrentan a un límite injustificado a la vista de los propios datos manejados por la AIReF. Hay, pues, margen para negociar en el marco del Convenio Económico. Una buena ocasión para comprobar si la tan traída y llevada bilateralidad es real o un artefacto hueco.