una reciente sentencia del TSJN dando al razón al Estado en su reclamación sobre gran parte de la competencias de tráfico (relativas al campo de actuación de la Policía Foral) ha vuelto poner sobre la mesa una auténtica patata caliente en materia competencial al tiempo que ha dejado en evidencia a todos los gobiernos forales precedentes (el actual tiene ante sí un difícil reto) que no han querido, sabido o podido negociar y cerrar un tema de importante trascendencia -también económica- que sí han han logrado acotar otras autonomías como la CAV y la propia Catalunya. La hemeroteca y el contenido de este fallo judicial es muy ilustrativo sobre la etapa democrática pero lo cierto es que el contencioso se remonta hasta el siglo XVIII, según la documentación recogida por un jurista referencial en esta materia de la Comunidad Foral, el exparlamentario Miguel Izu Belloso, que en su día realizó incluso la tesis doctoral sobre este tema. La clave legal (la política está clara) del asunto radica en la definición de las competencias en materia de carreteras que ha venido ostentando la Comunidad Foral, un aspecto con notables vaivenes a lo largo de los tiempos y no suficientemente aclarado de manera que puede ser sujeto a interpretaciones recentralizadoras como ésta.
siglo XVIIi
Los caminos reales
Primer encontronazo entre las Cortes navarras y el virrey español
Las desavenencias entre España y Navarra arrancan ya en 1750 cuando se refuerza la institución del rey como garante de “la paz y seguridad” en los caminos que se consideran por ello “caminos reales” con un trazado que se conserva en gran parte hasta la actualidad. La construcción es supervisada por el Consejo Real pero pidiendo fondos a las Cortes de Navarra. Éstas, reunidas entre 1770 y 1771, elaboraron un proyecto de ley en el que quedaba claro que el cuidado de lo caminos debiera quedar reservado “en exclusiva” para Navarra. El virrey español no accedió y no se promulgó esa ley, pero la Diputación se movió y logró en 1783 que el Marqués de Floridablanca, secretario de Estado y Superintendente de Caminos, le otorgase la facultad de construir nuevos caminos sin rendir cuentas a otra institución “que no fueran las Cortes de Navarra”. Las posteriores Cortes (1794-1797) y (1828-1829) reforzaron esta facultad y la inspección.
Siglo XIX
De los carros a los automóviles
La Ley Paccionada, las multas y un Estado que empieza a ganar terreno
El siglo XIX comienza en la misma tónica y en principio la Ley Paccionada de 1841 mantiene las atribuciones heredadas del Reino de Navarra, aunque las cosas comienzan a mezclarse y complicarse. En un salto cualitativo, la ordenanza para la conservación y policía de las carreteras generales de Navarra de 1843 extiende las competencias no sólo a la construcción y reparación de calzadas, sino que regulaba también lo referente a “transito” sobre ella y fijaban ya normas y sanciones para caballerías, ganado y carruajes. Los alcaldes eran quien firmaban las multas, previa denuncia de cualquier ciudadano aunque se otorgaba a los “peones camineros y capataces” la función de “guardas jurados para perseguir infractores”. Pero los tiempos cambian y a principios de siglo llegan aquellos locos con sus viejos cacharros. Los regidores navarros están hábiles y dicen que el sistema de propulsión no afecta a lo sustancial por lo que la Diputación era competente para dictar las normas de circulación de estos vehículos a motor. Sin embargo, empiezan los tropiezos porque Navarra no logra la competencia de las autorizaciones para conducir o circular. Y más aún, en 1901 la Diputación hace suyo el reglamento sobre automóviles del Gobierno central. Sobre el papel sigue ostentando la facultad, pero este calco de la normativa estatal comienza a borrar fronteras. La historia se repite ¿verdad?
Inicios del siglo XX
Los motoristas y vigilantes
La centralización pisa el acelerador y surgen las policías de carretera
La Diputación entra en los revueltos años 20 aprobando una Ordenanza de policía y conservación de carreteras de Navarra que actualiza a la anterior de 1884 que se había quedado obsoleta. El Estado movió ficha en 1923 con una Real Orden especificando que era de “aplicación” tanto en “Navarra como en las Vascongadas”. La Diputación recurrió esta legislación y aunque no hubo respuesta estatal, lo cierto es que la norma central no entró en vigor y Navarra siguió con su orden de 1921 que tenía otra novedad: las sanciones no las incoaban ya los alcaldes sino la Dirección General de Caminos. Al mismo tiempo ya se abría la puerta a que la Guardia Civil también pudiera formular las denuncias además de peones, camineros, capataces y agentes municipales. La cosa no iba a quedar ahí. Estado insistió en asumir competencia con otro Real Decreto de 1928, aunque sería en 1934 cuando llegaría la intervención definitiva al aprobarse el Código de Circulación. Navarra respondió aliándose con Álava, Gipuzkoa y Bizkaia para intentar que ese código no fuera de aplicación en los territorios forales. La disputa se saldó con un empate: un Real Decreto aceptó parcialmente la convivencia de facultades en estas provincias y en Catalunya de manera que aunque se aplicaba el Código de Circulación, en el caso navarro al menos, era la Diputación Foral quien ejercía la vigilancia y regulación del tráfico en sus carreteras e imponía la sanciones (contempladas en la norma estatal, esto sí) a través de la Dirección General de Caminos primero y, del nuevo cuerpo de Policía de Carreteras, después. Formalmente éste fue creado en 1928 y estaba formado por motoristas. Era el germen de lo que sería en España los “Vigilantes de Carreteras” con la República y de la actual Policía Foral aquí en 1964.
Guerra civil
Situación de excepción
Los golpistas dan todo el poder a los delegados de Orden Público
La guerra no fue inocua para el control de la carreteras, un aspecto clave en todo conflicto bélico. Un decreto franquista de 1938 hizo que todas las atribuciones pasaran a la Administración central a través de los delegados de Orden Público de cada provincia. La Diputación Foral preguntó con la boca pequeña sobre si esto también era de aplicación en Navarra a lo que el Ministerio de Obras Públicas le contestó afirmativamente. La situación era excepcional y tras la guerra la Dirección de Caminos recuperaría sus funciones que lograron salvaguardar pese a otro decreto de 1941 que otorgaba la facultades sancionadoras a los gobernadores civiles. Esta situación no cambiaría hasta 1959 con el siguiente reparto de competencias: la vigilancia del tráfico correspondía a el cuerpo de Policías de Carreteras y las multas las ponía la Diputación Foral a través de la Dirección de Caminos. La Guardia Civil, la Policía Armada y la de Tráfico colaboraban en la sanciones, pero se reconocía que era una atribución propia de Navarra.
involución franquista
Los decretos ley de 1959 y 1961
Madrid abre el melón competencial y toma el mando en las carreteras
El Estado pisó el acelerador en la segunda parte de la dictadura. A través de dos impulsos normativos de gran calado (ley de tráfico de 1959 y decreto de 1961) de manera implícita en un caso y explícita en otro, redujo prácticamente a escombros las competencias propias y exclusivas de tráfico tanto de Navarra como de Álava, las dos provincias que habían tenido un estatus especial por su postura en la guerra civil. De poco sirvieron las tímidas quejas y protestas de la Diputación Foral ya que la normativa dejaba muy claro que era potestad del Ministerio de la Gobernación y de los gobernadores civiles la vigilancia y las sanciones del transporte de carretera aclarando que si en algún momento la Diputación había tenido competencia o si iba a tener parte de las mismas no era fruto de un derecho histórico, sino de una delegación del Estado. Se permitía mantener cuerpos propios (Policía Foral -siempre con un mando militar- y Miñones en Álava), pero subordinados en esta materia a la Guardia Civil y se dejaba que una parte de las multas (las que no fueran infracciones de tráfico) las gestionara Diputación.
Democracia
¿Amejoramiento?
Un contenido genérico sobre esta competencia que se ha pagado caro
El Amejoramiento o LORAFNA (1982) supuso una oportunidad desaprovechada para recuperar de facto y de iure estas competencias con toda claridad. O al menos faltó la fuerza o la habilidad política para concretar su desarrollo en acuerdos bilaterales como lo hicieron la CAV y Catalunya en sendos convenios. El caso es que la LORAFNA se limitó a recoger -como pone en evidencia la reciente sentencia- en su artículo 49.3 que “en todo lo relativo al tráfico y la circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta”. ¿Y cuáles son las que ostentaba? Visto este devenir histórico hay una notable mezcla y retroceso con competencias divididas y concurrentes que, con esta raíz genérica tan vaga, posteriores leyes como la de Cuerpos de Policía de Navarra de 2007 que intenta convertir a la Policía Foral en un cuerpo integral, no lograron consolidar para los jueces por mucho que por acción u omisión, por la vía de los hechos, se hubiera dejado hacer y crecer a la Policía Foral. Los sucesivos gobiernos de Navarra (la mayoría de UPN) no han querido, sabido o podido aclarar y revertir esta situación con el Estado más allá de discursos de investidura y declaraciones tras reuniones con el Estado. El reto queda ahora para el nuevo gobierno entrante con una postura política al menos clara, según el programa y la comparecencia de la consejera de Interior.
